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关于《山东省人口与计划生育条例修正案(草案)》的说明

山东省人民政府关于提请审议《山东省人口与计划生育条例修正案(草案)》的议案


山东省人民代表大会常务委员会:


  为了适应新形势下人口计生工作的需要,更好地维护广大群众利益,更好地落实人口和计划生育基本国策,根据有关法律、行政法规,结合我省实际,借鉴外省经验,省法制办拟定了《山东省人口与计划生育条例修正案(草案)》。该《修正案(草案)》业经第5次省政府常务会议通过,现提请审议。


  代省长:郭树清


  2013年5月23日


  关于《山东省人口与计划生育条例修正案(草案)》的说明


  –2013年5月30日在山东省第十二届人民代表大会


  常务委员会第二次会议上


  山东省人口和计划生育委员会主任   李敏


主任、各位副主任、秘书长、各位委员:


  我受省政府委托,现对《山东省人口与计划生育条例修正案(草案)》(以下简称《修正案(草案)》)作如下说明:


  一、修改的必要性和总体思路


  《山东省人口与计划生育条例》(以下简称现行《条例》)自2002年施行以来,我省人口计生工作成就显著,全省连续多年保持低生育水平,为建设经济文化强省创造了良好的人口环境。现行《条例》的施行,对依法推进计划生育基本国策的全面贯彻落实,有效控制人口过快增长,提高出生人口素质,规范行政管理行为,维护广大育龄群众的合法权益,发挥了重要的作用。但是随着经济社会的不断发展,我省人口计生工作中的新情况、新问题不断显现,现行《条例》中一些规定已经不能适应新形势下人口计生工作的需要,亟需修改和完善。中共中央“十二五”规划建议和国家“十二五”规划纲要以及党的十八大报告均提出要坚持计划生育基本国策,逐步完善政策。考虑到未来几年国家人口计划生育政策调整空间比较大,如果对条例进行全面修改,很可能与国家法律法规政策相抵触,造成频繁的修改,浪费大量立法资源,并且全面修改周期长,不利于现实矛盾和焦点问题的解决。因此,借鉴外省立法经验,结合我省实际,在当下时期,采取修正案的方式对现行《条例》进行局部修改是必要和适宜的。待国家政策相对稳定、条件成熟后,择机再对现行《条例》进行全面修改。这样处理避免了立法上的“折腾”,有利于节约立法资源,有利于保障国家法制统一,既能很好地维护广大群众权益,也能更好地落实人口和计划生育基本国策,促进我省人口计生工作持续健康发展。


  省政府领导对现行条例修改工作高度重视,社会各方高度关注,省人大常委会和省政府都已将现行《条例》修改列入了今年地方性法规一类项目。在修改现行《条例》过程中,我们在总体思路上把握了以下三点:一是贯彻落实党的十八大关于“逐步完善政策”的要求,在保持生育政策稳定的前提下,立足我省人口计生工作实际需要,对现行《条例》进行局部和阶段性的修改完善。二是坚持以人为本,强化民生服务,紧紧围绕工作中最迫切需要解决和规范的问题,有针对性的修改相关条款,主要包括取消生育间隔、规范个别生育条件、增加农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助政策等。三是保持现行《条例》体例和结构的稳定性。


  二、《修正案(草案)》的起草过程


  省人口计生委对修改《条例》十分重视,专门成立领导小组,强化组织领导,落实各项工作分工,做好各方面沟通协调,并先期派员到有关省市进行了立法调研,取得了大量一手资料,形成了现行《条例》修改的征求意见稿。2012年底,我委邀请省政府法制办、省人大法工委先期介入《条例》修改工作,深入基层调研,了解《条例》执行现状和存在问题,征求干部群众对征求意见稿的意见建议。我委还多次就《条例》修改相关问题召开会议,进行协商和研讨,不断修改和完善《条例》修改的征求意见稿内容。同时,我委抽调组织专业人员,针对此次《条例》修改中取消生育间隔将会对我省产生的影响进行了分析预测。在前期工作的基础上,经过多次修改,形成了《修正案(会签稿)》,并于2013年2月下旬发省财政厅、民政厅、卫生厅会签。会签结束后,我委根据各方意见又对会签稿进行了认真修改和完善,形成了《修正案(草案)》送审稿,按立法程序报送省政府法制办。经省政府法制办审查后,最终形成了《修正案(草案)》。《修正案(草案)》已经2013年5月20日省政府第5次常务会议讨论通过。


  三、《修正案(草案)》的主要内容


  (一)进一步明确育龄群众流动人员计生管理服务主体,更好地与上位法衔接。根据《流动人口计划生育工作条例》(2009年国务院令第555号)第四条规定,为增强育龄群众户籍所在地人民政府服务和管理意识,提高其配合现居住地做好有关流出人口计划生育服务和管理工作的主动性和积极性,进一步维护流动人口合法权益,现行《条例》第十四条第二款增加“户籍所在地人民政府予以配合”的规定。(《修正案(草案)》第一条)


  (二)实行《计划生育服务手册》办理首接责任制,推进便民服务。为深入贯彻落实《国家人口计生委关于方便群众办证的通知》(人口政法〔2012〕67 号)精神,方便群众办理一孩《计划生育服务手册》,杜绝两地间推诿扯皮现象的发生,在现行《条例》第二十条第二款、第三款中增加此项计生管理服务新要求,规定“夫妻可以自行选择生育第一个子女的时间,在生育前应到一方户籍所在地或者现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处登记,免费领取《计划生育服务手册》”,“《计划生育服务手册》的办理实行首接负责制”。(《修正案(草案)》第二条)


  (三)修改规范生育调节中的相关规定。2004年民政部和中国人民解放军总后勤部联合下发了《关于印发<军人新旧残疾等级套改办法>的通知》(民发〔2004〕198号),实行新旧残疾等级合理衔接,根据新办法的规定“二等乙级套改为六级”,现行《条例》第二十一条第(七)项修改为“夫妻一方为烈士的独生子女或者六级以上残疾军人的”。(《修正案(草案)》第三条)


  (四)取消生育间隔。即取消现行《条例》第二十五条关于“申请生育第二个子女的夫妻,女方为初育的须年满二十五周岁,女方为再育的须年满三十周岁”的规定。(《修正案(草案)》第四条)


  (五)完善农村部分计划生育家庭奖励扶助、特别扶助政策。2004年国家人口计生委、财政部联合下文,要求全国开展农村部分计划生育家庭奖励扶助试点工作,根据《山东省人民政府办公厅转发省计生委省财政厅<关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见>的通知》(鲁政办发〔2004〕34号),2004年我省进行试点,根据《山东省人民政府办公厅转发省计生委 省财政厅<关于对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的实施意见>的通知》(鲁政办发〔2006〕22号),2006年在全省推开实行。 2007年国家人口计生委、财政部联合下文,要求在全国建立和实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度,根据《山东省人民政府办公厅转发省人口计生委省财政厅<山东省计划生育家庭特别扶助制度试点方案>的通知》(鲁政办发〔2007〕83号),2008年我省全面实行试点。将这两项奖励扶助制度纳入《条例》,以地方性法规的形式予以固定,有利于进一步强化基层执行力度,切实维护计生群众合法权益,更好地关注和改善民生。(《修正案(草案)》第五条)


  (六)相应的法律责任作了调整。因取消生育间隔,即取消现行《条例》第二十五条,因此对应的法律责任也做了调整。(《修正案(草案)》第六条)


  四、关于取消生育间隔的重点说明


  取消生育间隔是这次《条例》修改的重点内容。从1988年出台《山东省计划生育条例》至今,我省一直执行二孩生育女方需年满30周岁的人口计生政策。拉开间隔生育是在特定历史条件下,为完成人口计划而采取的应急措施。随着社会的进步和人口计生形势的变化,生育间隔成为当前人口计生工作中亟需解决的一个突出问题。


  (一)育龄群众迫切要求取消生育间隔。从生理上讲,女性的最佳生育年龄为23至30岁。而现行《条例》第二十五条规定,“申请生育第二个子女的夫妻,女方为初育的须年满二十五周岁,女方为再育的须年满三十周岁。”实行生育间隔,增加了家庭的生育养育成本。


  (二)基层人口计生部门建议取消生育间隔。近几年来,基层人口计生工作人员纷纷向省人口计生委建议取消生育间隔,认为生育间隔政策已不适应当前人口发展形势,继续执行生育间隔政策,增大了基层人口计生工作难度和成本,达不到预期效果。经了解,基层人口计生工作人员做提前生育群众的思想工作非常困难,接近30周岁的育龄妇女意外怀孕之后,大多不愿意采取补救措施,倾向于把孩子强生下来。尤其计生工作较好的东部沿海地区,不满30周岁提前生育的违法生育人数占相当大比例。生育间隔取消后,因间隔不足而造成的违法生育率会大幅度降低,社会抚养费征收数额会相应减少,有助于减轻群众负担,减轻基层计生工作压力,有利于维护社会和谐稳定。


  (三)全国不少省份已经取消或即将取消生育间隔。从目前了解掌握的情况看,上海、吉林、海南、新疆、湖南、浙江、湖北、山西、内蒙古、陕西、江西、贵州、甘肃、广东、安徽、广西、福建等17省(区、市)条例已取消了生育间隔。江苏省2002年条例修订时就没有规定生育间隔。一些省份在条例中虽然规定了3年或4年的间隔,但是也明确规定育龄妇女超过26周岁或28周岁的,不受间隔限制。部分准备修改人口计生条例的省份,也计划顺应形势,在修改条例时取消生育间隔。国家人口计生委也曾多次表示,山东省可以适当放宽生育间隔政策。


  (四)我省当前具备取消生育间隔的人口条件。根据相关测算,取消生育间隔在短期内主要影响已生育一个子女、符合《条例》规定可以再生育的育龄妇女,5年内产生约127万的二孩生育堆积。若从2013年7月1日开始取消生育间隔,对2013年当年出生影响不大,主要造成2014-2018年二孩出生年均增加25万人左右,影响到“十二五”后两年和“十三五”前三年。2014、2015年年均二孩出生增加27.4万人,按照目前7‰的死亡率,未考虑人口机械增长,2015年末总人口为9852万人,有望实现《山东省人口发展“十二五”规划》(鲁政办发﹝2011﹞45号)提出的人口目标9880万人。2016、2017、2018年三年年均二孩出生增加24万人左右,按照目前7‰的死亡率,2020年总人口约10136.7万人。


  《修正案(草案)》和以上说明,请予审议。


  山东省人口与计划生育条例


  修正案(草案)


  一、将第十四条第二款修改为:“流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责,以现居住地人民政府为主,户籍所在地人民政府予以配合。”


  二、将第二十条第二款修改为:“夫妻可以自行选择生育第一个子女的时间,在生育前应该到一方户籍所在地或者现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处进行生育登记,免费领取《计划生育服务手册》,凭手册享受计划生育优先优惠服务。


  第三款修改为:“《计划生育服务手册》的办理实行首接负责制,手册样本由省计划生育行政部门统一制定。”


  三、将第二十一条第七项修改为:“夫妻一方为烈士的独生子女或者六级以上残疾军人的”。


  四、删去第二十五条。


  五、增加一条,作为第三十一条:“对农村部分计划生育家庭的奖励扶助和计划生育家庭的特别扶助,执行国家和省人民政府的有关规定。”


  六、将第四十三条第一款修改为:“对具有本条例第二十一条、第二十二条、第二十三条和第二十四条规定的情形之一,未提出生育申请而生育第二个子女的,由乡(镇)人民政府或者街道办事处责令其限期补办生育证,并按照第四十二条规定的基数的二分之一征收社会抚养费。”


  删去第二款。


  此外,对条款顺序作了相应调整。


  本修正案自201 年 月 日起施行。


  《山东省人口与计划生育条例》根据本修正案作相应的修改,重新公布。

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